马亮：政府绩效管理发挥作用了吗？

发布时间：2019.04.10

来源：《PUBLIC ADMINISTRATION》2017（1）

作者：马亮

作者简介：

马亮，中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、院长助理，曾任新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究院研究员（2012-2015）、高级研究员（2015-2016）。2006年、2008年和2012年先后毕业于西安交通大学，并获管理学学士、硕士和博士学位。研究方向为：政府创新与绩效管理。出版著作四部，在Public Administration、Public Management Review等国内外学术期刊发表论文100余篇。

文章摘要：

政府绩效管理指系统收集有关政府效率和效果等方面的信息，并用于战略规划、管理决策、预算安排和绩效改进等目的。无论是学者还是官员，都视绩效管理为管理时尚和灵丹妙药。但是，绩效管理能否发挥应有的作用却不得而知。

绩效管理的一个主要目的是提升公民对政府的满意度，因为绩效管理有助于强化政府以客为先的服务理念，并通过绩效反馈和学习而持续提升公共服务绩效。但是，绩效管理能否提升公民对政府的满意水平，仍然是一个悬而未决的问题。

笔者对中国19个大城市的研究显示，绩效管理有助于提升公民对政府的满意度。这说明它是一个值得探索和利用的管理工具，尽管它不可避免会诱发一些负面效应。

绩效管理：灵丹妙药还是万恶之源？

围绕政府绩效管理的影响，存在两大针锋相对的阵营。一派观点认为，绩效管理会产生许多正面影响，并能够推动政府绩效提升。另一派则旗鼓相当，强调绩效管理的阴暗面，指出绩效管理可能导致弄虚作假、本末倒置、阳奉阴违、博弈等难以预料的负面影响。两派各执一端，认为绩效管理非黑即白或非此即彼。但是，绩效管理会导致混合的结果，即其影响可能正负参半。一方面，我们不能忽视绩效管理的管理价值，另一方面也要重视绩效管理可能诱发的政治代价。

绩效管理包括许多内容，如目标设置、指标设计、制度安排、信息反馈、外部参与、责任追究等，而它们对公民满意度的影响可能不尽相同。与此同时，政府绩效包括多方面的因素，如公共服务质量、效率、效果、公平等维度。绩效管理对这些方面的影响，可能也会有所不同。

政府绩效管理有用吗？

为了验证绩效管理对公民满意度的影响，笔者收集了中国19个主要城市多方面的数据。这些城市包括直辖市、副省级的省会城市和计划单列市，它们在绩效管理方面走在前列。

有关绩效管理的数据，来自中山大学研究人员开发的中国城市政府公共服务能力评估报告，它们对每个城市政府的公共服务部门公务员进行调查，了解他们对绩效管理的认知情况。笔者主要关注公众参与绩效评价的状况、绩效信息用于反馈和学习的情况、评价结果用于奖惩问责的情况，以及评价结果公开披露的程度。

有关公民满意度的数据，来自新加坡南洋理工大学研究人员完成的连氏中国城市服务型政府调查数据。该调查在每个城市随机电话访问了700余名居民，并请他们对所在城市的公共服务和政府管理状况进行判断。公民满意主要考虑公共服务的整体表现、政府办事效率、政府工作效果、政府对民意的响应力等。

在控制了居民的个人因素和城市特征后，研究发现绩效管理的确有助于提升民众对政府的满意度。具体来看，公众参与政府绩效评价的程度越高，公民对政府效率、效果和响应力的满意度就越高。但是，公众参与不会影响公共服务绩效。这可能是因为公共服务绩效的提升并非一朝一夕的事情，而是需要财政投入和管理强化。与此同时，绩效反馈、绩效问责和信息公开的工作开展得越好，公民对政府的满意度就越高。

这项研究表明，尽管绩效管理可能会诱发一些负面作用，但是如果设计和实施得当，则可以发挥很强的正面作用，并使民众对政府绩效的满意度逐步提升。由此可见，审慎推动政府绩效管理，特别是引入公众参与，并在反馈、问责和公开等环节使用绩效评价结果，是值得政府尝试的改革方向。